陸上風電經歷了長達數年的翻番式增長后，增速開始放緩。海上風電不論從技術先進性，還是從資源開發的角度，都成為下一輪風電大發展的不二選擇。國家能源局也于6月宣布今年下半年我國第二輪海上風電特許權項目招標將啟動的消息。
　　在眾多關注的目光中，遲遲尚未完全開工的第一輪海上風電特許權項目讓人感到有些尷尬。
　　項目規劃朝令夕改
　　去年9月的這個時候，我國第一輪海上風電特許權項目完成首次招標，中標四個項目的風電企業如中大獎，業內人士和他們一起歡呼我國海上風電時代的來臨。
　　今年的9月，招標整整過去了一年，不僅沒有一個項目能夠順利開工，甚至項目核準仍十分艱難，海域征用難、規劃變數大、前期項目贏利希望渺茫等各種意料不到的變數撲面而來，開工時間表更是撲朔迷離。
　　第一輪海上風電招標一周年之境遇，正如唐詩所云：去年今日此門中，人面桃花相映紅。人面不知何處去，桃花依舊笑春風。
　　2010年9月，山東魯能集團有限公司(以下簡稱魯能)以0.6235元/千瓦時的價格拿下了第一輪海上風電特許權招標兩個潮間帶項目中的一個。日前，魯能有關負責人在回應《每周能源觀察》采訪時表示：“我們的潮間帶項目都快要成為近海項目了。”“我們投標的價格是按照潮間帶項目的價格來計算。”該代表表示，東臺項目最終的海域使用較原規劃往海的深處推進了15千米，原本的潮間帶項目幾乎成為近海項目，盡管風場用海面積縮減了一半，但由于施工設備和環境限制，成本反而增長不少，僅220千伏海纜一項，由于只能使用國外產品，成本將遠遠超出當初項目規劃。
　　從第一輪特許權項目中，大唐新能源股份有限公司和中國電力投資有限公司中標的濱海(中標價0.737元/千瓦時)和射陽(中標價0.7047元/千瓦時)兩個近海項目的中標價格來看，近海項目的成本，魯能叫苦確實情有可原。
　　然而，盡管經歷了一年多的努力，魯能的東臺項目依舊岌岌可危。東臺市2010年開始修編海洋功能區劃，東沙、高泥區塊被定為保留區，功能待定。而根據已經上報待批的江蘇省級2010年至2020年海洋功能區劃，魯能中標的東沙、高泥區域已經被列入圍墾規劃，而圍墾區的功能則是用來發展生態農業、養殖業和生態旅游業。
　　除了圍墾區規劃可能令魯能的海上風電夢破滅外，東臺市臨海的城鎮建設區劃也成為項目審批的阻礙。2010年10月，國家海洋局對海洋功能區劃進行了調整，新增“工業與城鎮建設區”類目，主要包括可供臨海企業、工業園區和供沿海市政設施、濱海新城和海上機場等建設的海域。為此，
國家海洋局要求海上風電項目向深海布局，盡量遠離海岸線。
　　感到郁悶的不僅僅是魯能，同處江蘇的濱海、射陽和大豐另外三個項目，也因為尚未通過核準而遲遲沒有開工。華能新能源公司(以下簡稱華能新能源)有關負責人表示，華能新能源的大豐30萬千瓦近海風電項目，面臨穿越8千米珍稀動物保護區的問題，令原本因為規劃銜接問題就繁雜漫長的審批過程進一步延長。而海域使用的變化對項目接海纜路線產生影響，整個項目成本也增加不少。
　　“海上風電項目建設的情況，不能拿陸上風電做參照來判斷。海上的前期工作難度更大、周期更長。”中國水電工程顧問集團公司副總工程師易躍春在接受《每周能源觀察》記者采訪時表示，第一輪四個特許權項目去年9月份招標完畢，今年年底要進行核準。核準的內容就是核準招標完畢后要辦理的海域預審和論證，需要一年的時間。
　　“這個做完了才能辦理海域使用，再進入建設，這個速度是正常的。海事、海洋、電網部門還要溝通協調。正常來講這些工作需要一年，但從目前的情況來看，進行的難度可能更大。”易躍春表示。
　　海域功能區劃懸而未決
　　“國家海洋局海洋功能規劃總在變，風電規劃難以落實。這也是我們事前沒有想到的情況。”中國可再生能源學會風能專業委員會副理事長施鵬飛在接受 《每周能源觀察》記者采訪時表示，為了確定第一輪海上風電特許權招標項目的具體用海區域，江蘇在省內召開多次會議，具體規劃是經過各個職能部門詳細討論確定后，才向國家能源局申報特許權項目。“現在誰也沒有想到，特許權招標完畢后，省內海洋功能區劃還要改。”世界海上風電發展歷史尚未滿20年，對于我國更是新生事物。與陸上風電場多在人煙稀少地區不同，一望無際的海洋可謂寸海寸金，越靠近海岸線經濟效益就越明顯。在生態農業、養殖、旅游　　以及沿海城鎮經濟諸多選擇中，風電并非各地政府心中首選。
　　正是由于海洋用途廣泛，而“海域屬海洋局管轄范圍，不是國家發展改革委、國家能源局單方面說了算。”神華集團國華風電公司生產部經理岳躍表示，海上風電主要涉及海洋管理方面的三個職責，一是海域使用，二是海洋環境保護，三是海底電纜管道，這其中最重要的就是海域使用問題。
　　2010年，國家能源局聯合國家海洋局制定出臺的 《海上風電開發建設管理暫行辦法》便明確了兩部門分工，前者負責中國海上風電開發建設管理，后者負責海上風電開發建設海域使用和環境保護的管理和監督。此外，國家能源局還要求“海上風電規劃應與全國和沿海各省(區、市)海洋功能區劃、海洋經濟發展規劃相協調”。
　　在這樣的背景下，海上風電項目開工建設的前提就必須符合海洋功能區劃。然而，海上風電在以往的海洋基本功能區劃中并無涉及。
　　唯一能看到海上風電相關的規定是，2010年10月國家海洋局對省級海洋功能區劃編制技術要求時，將原一級類“礦產資源利用區”、“海水資源利用區”和“海洋能利用區”合并為“礦產與能源區”，主要用于開發利用潮汐能、波浪能等可再生能源的海域被劃入其二級類別 “可再生能源區”。
　　這其中，也沒有提出開發海上風能，只是在注釋中指出，我國 “海上風能資源分布廣泛，目前尚未完全調查清楚”，且海上風電場與部分用海兼容，現階段可在基本不損害海洋基本功能的前提下，選擇合適海域進行海上風電場建設。
　　因此，由國家能源局主持，但國家海洋局并未參與的第一輪海上風電項目招標的項目，在審批過程中遇到的規劃銜接困難就不難理解了。
　　“在海上發展風電，不只是國家發展改革委、國家能源局說了算，國家海洋局是海域的直接管理部門，國家能源局的風電規劃與海洋區域功能區劃之間缺乏協調溝通，而地方利益在海上風電中也沒有得到體現。這才是各個規劃銜接不暢的根本原因。”風電業內人士向記者分析表示。
　　除了國家海洋局和地方上對于海洋及近海地區的發展規劃對海上風電的發展形成制約，更麻煩的是與海軍的協調。在6月底，國家能源局在江蘇南通召開的全國海上風電工作座談會上，多位與會代表都表達了與海軍溝通海域使用過程中的困難。
　　其中，又以毗鄰臺灣的福建省最為矛盾最為突出。據福建省發展改革委代表表示，福建2009年編制的海上風電發展規劃最初規劃了1000萬千瓦的裝機容量。2010年與海軍基地溝通后，規劃被直接縮減至170萬千瓦。經過多次爭取，規劃裝機容量才勉強增至495萬千瓦。今年7月福建省發展改革委邀請當地的陸海空三軍和相關職能部門一起論證規劃方案，并向南京軍區正式報送，至今仍杳無音信。